6月1日起，階梯電價(jià)將在全國范圍內(nèi)鋪開。雖然質(zhì)疑之聲不絕，但電價(jià)“改革”的步伐并未因此停步。
　　
　　對(duì)于此次實(shí)行階梯電價(jià)的指摘，主要集中在兩點(diǎn)：變相漲價(jià)，只漲不跌。而面對(duì)這樣的電價(jià)調(diào)整，我們是否可以提出另外的疑問，比如，進(jìn)行如此“改革”的真實(shí)目的是什么？它是真正的電價(jià)改革嗎？如果不是，怎樣的改革才是正確的取向？而這一切，和自2002年開始的電力體制改革，又有著怎樣的關(guān)系？
　　
　　電價(jià)改革之踵
　　
　　本輪電價(jià)改革，可以追溯到2002年，是年，電力體制改革方案公布后，國家計(jì)委即組成電價(jià)改革研究小組，開始根據(jù)對(duì)國內(nèi)已經(jīng)開展競價(jià)上網(wǎng)的試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研和對(duì)英國及北歐電力市場(chǎng)的考察為基礎(chǔ)進(jìn)行電價(jià)改革方案的制定。
　　
　　當(dāng)年年底，小組提交的方案即獲通過，2003年7月，電價(jià)改革的綱領(lǐng)性文件《電價(jià)改革方案》正式下發(fā)。
　　
　　根據(jù)該方案，明確提出改革的近期目標(biāo)為在廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上，建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競爭相適應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，初步建立有利于促進(jìn)電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)等。
　　
　　方案同時(shí)明確了改革長期目標(biāo)，即在進(jìn)一步改革電力體制的基礎(chǔ)上，將電價(jià)劃分為上網(wǎng)電價(jià)、輸電價(jià)格、配電價(jià)格和終端銷售電價(jià)，發(fā)電、售電價(jià)格由市場(chǎng)競爭形成，輸電、配電價(jià)格由政府制定。
　　
　　然而9年過去，不僅長期目標(biāo)，近期目標(biāo)也未有動(dòng)靜。唯一的變動(dòng)，僅僅來自價(jià)格調(diào)整層面�！罢嬲�的電價(jià)改革應(yīng)該包括兩個(gè)層面，一個(gè)是電價(jià)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，另一個(gè)是形成機(jī)制的改變。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)電力行業(yè)研究員胡軍峰對(duì)本報(bào)記者表示。
　　
　　目前，電價(jià)構(gòu)成主要由上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)和購銷差價(jià)構(gòu)成。而按照電價(jià)改革和電改方案的目標(biāo)，則是要形成上網(wǎng)電價(jià)、輸電價(jià)格、配電價(jià)格和銷售電價(jià)四部分電價(jià)構(gòu)成。
　　
　　“電價(jià)結(jié)構(gòu)的變化，其實(shí)就是形成機(jī)制變化的過程，這也是電價(jià)改革的核心�！焙�軍峰表示，“包括電改的終極改革目標(biāo)競價(jià)上網(wǎng)，也是在為實(shí)現(xiàn)價(jià)格的市場(chǎng)化服務(wù)。”
　　
　　然而事實(shí)是，輸配電價(jià)由于未能實(shí)現(xiàn)分開，也就無法完成成本的厘清，從而無法實(shí)現(xiàn)電價(jià)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。按照電價(jià)改革的銷售電價(jià)計(jì)算方式，銷售電價(jià)將由購電成本、輸配電損耗、輸配電價(jià)和政府性基金確定。
　　
　　“電改在完成廠網(wǎng)分開和主輔分離后，將進(jìn)入深水區(qū)，即輸配分開和競價(jià)上網(wǎng)階段，輸配分開階段最重要的就是搞清成本，制定獨(dú)立的輸配電價(jià)，為競價(jià)上網(wǎng)做準(zhǔn)備�！焙�軍峰表示。
　　
　　但是，面對(duì)輸配分開，多方卻持不同的觀點(diǎn)。日前，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞就首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”，這也是電網(wǎng)企業(yè)對(duì)輸配分開最為明確的發(fā)表觀點(diǎn)。
　　
　　與之相反的，是電監(jiān)會(huì)等電改主導(dǎo)部門，正漸進(jìn)式推進(jìn)輸配分開的改革。如電監(jiān)會(huì)去年11月份，出臺(tái)了《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，完成了對(duì)輸配電成本的“立法”，進(jìn)入今年后，則下發(fā)《關(guān)于開展2012年輸配電成本及價(jià)格執(zhí)行、電費(fèi)結(jié)算情況專項(xiàng)檢查工作的通知》，開始針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性進(jìn)行專項(xiàng)檢查。
　　
　　電網(wǎng)壟斷在何處
　　
　　其實(shí)，針對(duì)電網(wǎng)的不少質(zhì)疑，都來自其對(duì)電價(jià)的統(tǒng)購包銷模式�！爱�(dāng)前電價(jià)主要是發(fā)改委等價(jià)格主管部門對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)進(jìn)行管制，然后由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購包銷，電網(wǎng)是發(fā)電企業(yè)的唯一買方，也是終端用戶的唯一賣方，電網(wǎng)企業(yè)主要是吃差價(jià)。”中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬對(duì)本報(bào)記者表示，正是這種統(tǒng)購包銷的模式，造成了當(dāng)前電力行業(yè)的價(jià)格亂象。
　　
　　綜合來看，這些亂象主要體現(xiàn)在三個(gè)主體方面，一個(gè)是國家層面，一個(gè)是地方層面，另一個(gè)則是電網(wǎng)層面。
　　
　　國家層面，主要是價(jià)格審批中的漏洞。國家能源局可再生能源司司長王駿就曾撰文指出，“審批的主要內(nèi)容是成本和利潤，而各發(fā)電企業(yè)的成本、利潤各異，并且都處于不斷變化之中，審批出的價(jià)格自然各不相同，成本高的批給高電價(jià)，成本低的批給低電價(jià)�！钡�是，按照《電力法》的規(guī)定，電力價(jià)格應(yīng)按照同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)的原則，“往往新機(jī)組造價(jià)高就給高價(jià)，機(jī)組成本低，就給低價(jià)，這不合理，而且容易形成哄抬造價(jià)的情況。”
　　
　　而地方層面，則是通過私設(shè)分類電價(jià)，增設(shè)峰谷電價(jià)等形式進(jìn)行電價(jià)的調(diào)整。按照目錄電價(jià)，主要分為居民用電、工商業(yè)用電、大工業(yè)用電和農(nóng)業(yè)用電四大類，并按電壓等級(jí)和地區(qū)分別核準(zhǔn)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，而在實(shí)際操作中，有的地方則將4類擴(kuò)編為5類甚至更多，通過附設(shè)的約束變相提高電價(jià)。
　　
　　而電網(wǎng)方面，則主要通過電網(wǎng)的調(diào)度功能進(jìn)行“超收”。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士介紹，“比如發(fā)電企業(yè)在計(jì)劃外的多余電量，要想上網(wǎng)，其上網(wǎng)價(jià)格就會(huì)低于該地區(qū)的標(biāo)桿電價(jià)。”“再比如，某火電廠上了一套新的機(jī)組，為了保證和當(dāng)?shù)氐碾娋W(wǎng)能夠適應(yīng)，會(huì)有一個(gè)調(diào)試期，此間的電價(jià)會(huì)低于標(biāo)桿電價(jià)，電網(wǎng)就會(huì)通過延長調(diào)試時(shí)間，從而享受更長時(shí)間的低價(jià)。”上述人士表示。
　　
　　此外，據(jù)了解，電網(wǎng)企業(yè)還會(huì)通過對(duì)發(fā)電企業(yè)實(shí)行峰谷分時(shí)定價(jià)和豐枯調(diào)度變化來實(shí)現(xiàn)購電的“超收”。“所以說，電網(wǎng)的壟斷不在于標(biāo)桿電價(jià)制定的壟斷，而在于其唯一買方和賣方的壟斷�！焙�軍峰表示，“作為電網(wǎng)企業(yè)，具有先天的自然壟斷屬性，而是否形成了實(shí)質(zhì)性的壟斷，濫用了市場(chǎng)支配地位，則要看它是否觸及《反壟斷法》中設(shè)定的限制�！�
　　
　　然而，如果把電網(wǎng)的壟斷放大，其實(shí)即“唯一買方和賣方”的地位造成，而形成這種局面的原因，則是電力體制改革的不徹底和未完成。
　　
　　是誰在阻礙電改和電價(jià)改革的前進(jìn)？誰是最大的收益者？對(duì)于未竟的電改，我們將如何選擇未來的路徑？
　　
　　阻力與路徑
　　
　　當(dāng)前，電力體制改革棋至中盤，主攻方向主要為輸配分開和競價(jià)上網(wǎng)。但這兩點(diǎn)涉及電改的深水區(qū)，阻力相比廠網(wǎng)分開和主輔分離要難的多。
　　
　　分別來看，一旦輸配分開，電網(wǎng)將會(huì)變?yōu)檩旊姽�司，上游針�?duì)發(fā)電企業(yè)的購電權(quán)利交由終端買方，下游的售電權(quán)利則交由新配電公司或其他售電企業(yè)，電網(wǎng)的壟斷購銷權(quán)完全喪失，變?yōu)閮H收取過路費(fèi)的公益性企業(yè)�！岸�輸配不分開，則意味著下一步的競價(jià)上網(wǎng)不會(huì)完成，退一步，輸配一體化也可以保留配電環(huán)節(jié)，保留住售電這一環(huán)節(jié)，從而避免實(shí)權(quán)完全喪失�！鄙鲜鋈耸勘硎尽�
　　
　　而對(duì)于相關(guān)管理部門而言，一旦形成競價(jià)上網(wǎng)的電力市場(chǎng)格局，不僅意味著包括上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的價(jià)格審批權(quán)利喪失，而且意味著電價(jià)方面的大權(quán)將轉(zhuǎn)移至電監(jiān)會(huì)的電價(jià)監(jiān)管上，僅有輸配電價(jià)的審批權(quán)，難以形成“呼風(fēng)喚雨，各方朝拜”的實(shí)權(quán)。
　　
　　“改革進(jìn)行到這兒了，不變也得變”劉紀(jì)鵬表示，“我建議‘管住中間放開兩頭’，管住中間就是管住輸電，就是輸電費(fèi)，這個(gè)價(jià)格全國只此一家，由聽證會(huì)決定，自然壟斷環(huán)節(jié)一定是聽證會(huì)。”
　　
　　劉紀(jì)鵬所說的“管住中間放開兩頭”其實(shí)就是電改的目標(biāo)，即形成發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易的電力市場(chǎng)，政府部門只負(fù)責(zé)獨(dú)立核算中間輸配環(huán)節(jié)的價(jià)格�！爸虚g環(huán)節(jié)的成本采取成本+利潤的核算方式，利潤可以設(shè)定在8%，即可以保本盈利，也能保證電網(wǎng)企業(yè)作為公益性企業(yè)上市�！眲⒓o(jì)鵬表示，“但是現(xiàn)在改革的難點(diǎn)在于成本方面，電改和電價(jià)改革的核心就困在了電價(jià)成本的不透明，要搞電力市場(chǎng)化，輸配電價(jià)一定要搞清楚成本�！�
　　
　　目前，對(duì)于輸配電的分開存在兩種分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，輸配不用分開，但需要厘清各自的資產(chǎn)狀況，然后單獨(dú)核算輸電和配電的成本，單獨(dú)定價(jià)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，輸配必須實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的分開，形成單獨(dú)的配電公司和輸電公司。
　　
　　對(duì)此，新加坡能源市場(chǎng)管理局局長徐芳達(dá)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，“中國的輸配電改革應(yīng)根據(jù)自己的狀況制定，在新加坡，其輸配電并未分開，但都單獨(dú)核算定價(jià)，并統(tǒng)一由淡馬錫公司負(fù)責(zé)，定期接受能源市場(chǎng)管理局的價(jià)格監(jiān)管�！�
　　
　　而事實(shí)上，國內(nèi)的輸配電資產(chǎn)難以一時(shí)厘清。一位電監(jiān)會(huì)人士告訴本報(bào)記者，由于此前的遺留問題，對(duì)于地方的輸電和配電資產(chǎn)，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，而且難以分清，所以實(shí)際操作和界定起來較難實(shí)現(xiàn)。
　　
　　“如果無法厘清輸配成本，或者說難以輸配分開，可以暫時(shí)回避這個(gè)問題，但有個(gè)前提是實(shí)行輸配單獨(dú)定價(jià)，給出一個(gè)模糊的相對(duì)合理價(jià)格，此后在規(guī)定的期限內(nèi)，如果要上調(diào)輸配電價(jià)，電網(wǎng)公司則必須提供詳實(shí)合理的成本分析和數(shù)據(jù)，否則不予調(diào)價(jià)，由此可以進(jìn)一步厘清輸配電資產(chǎn)和成本。”胡軍峰表示。
　　
　　而對(duì)于接下來輸配電價(jià)，甚至電價(jià)整體的改革，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)(下稱中電聯(lián))也有著詳盡路線圖。
　　
　　近期來看，中電聯(lián)認(rèn)為主要推進(jìn)上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革和獨(dú)立的輸配電價(jià)形成機(jī)制，優(yōu)化銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)和輸配電價(jià)聯(lián)動(dòng)。遠(yuǎn)期來看，則主要是由市場(chǎng)競爭形成發(fā)電、售電價(jià)格，輸配電價(jià)格在政府監(jiān)管下獨(dú)立定價(jià)，建立規(guī)范、透明的電價(jià)管理制度。
　　
　　這份路線圖完成于2012年，正值電改方案推進(jìn)的第十年�？勺I的是，這份路線圖給出的最終路線目標(biāo)，與10年前并無變化：輸配分開，競價(jià)上網(wǎng)。
　　
　　十年過去，一切如舊。“廠網(wǎng)分離后，電改始終在熱身，等待發(fā)令槍響，然而這一等，就是十年。”今年3月，一位當(dāng)年從事電改方案設(shè)計(jì)的專家在一回顧電力體制改革的座談會(huì)上如此開場(chǎng)。
　　
　　同樣參與和經(jīng)歷了電改方案出臺(tái)的劉紀(jì)鵬，也發(fā)出這樣的感慨：本來，可以做的更好。
　　
　　

　　來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)