導(dǎo)讀

對于非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目的運輸經(jīng)營管理，《指導(dǎo)意見》首次明確，在堅持鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可委托鐵路運輸企業(yè)進行運輸管理，以發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)的專業(yè)管理優(yōu)勢，提高運輸效率；也可由項目公司自管自營，鐵路總公司在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

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中國鐵路總公司9月6日晚間對外宣布，為貫徹國務(wù)院部署要求，深入推進鐵路投融資體制改革，規(guī)范鐵路分類投資建設(shè)，公司出臺《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)。

該意見是落實今年7月，發(fā)改委、財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》的要求，在實操層面對非控股合資鐵路項目出臺管理細(xì)則，首次提出項目公司可自管自營，中鐵總在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

然而不愿具名的一位鐵路專家卻認(rèn)為，在未成立獨立第三方調(diào)度指揮機構(gòu)或資金清算機構(gòu)前，非控股合資鐵路項目仍難有話語權(quán)，在市場競爭中處于劣勢，因而無法真正吸引社會資本投資建設(shè)鐵路項目。更有專家認(rèn)為，唯有中鐵總自身進行路網(wǎng)分離，形成有效競爭與制衡的市場局面，才能吸引社會資本進入鐵路建設(shè)投資。

非控股鐵路占比極低

據(jù)中國鐵路總公司介紹，《指導(dǎo)意見》將對進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路，促進非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目的健康發(fā)展起到重要作用。

事實上，非國鐵控股合資鐵路項目的管理，對中鐵總來說，也是新挑戰(zhàn)。長期以來，鐵路系統(tǒng)都是以國鐵為主，近十年開始涌現(xiàn)合資鐵路項目，絕大多數(shù)仍是國鐵控股的項目。

非國鐵控股的合資鐵路不僅在貨運量上占比甚微，客運量更是幾乎可忽略不計。鐵道統(tǒng)計公報顯示，2014年，全國鐵路旅客發(fā)送量完成23.57億人次，其中國家鐵路發(fā)送23.24億人次，非控股合資鐵路與地方鐵路旅客發(fā)送量僅為0.33億人次，占比1.41%。而在去年全國鐵路貨運總發(fā)送量所完成的38.13億噸中，國鐵完成了30.69億噸，占比80.49%，非控股合資鐵路與地方鐵路發(fā)送量合計僅占比19.51%。由于中鐵總在公報中未詳細(xì)披露非控股合資鐵路與地方鐵路的詳細(xì)數(shù)據(jù)，只能估算非控股合資鐵路所占比重比上述數(shù)據(jù)更低。

不僅占比小，長期以來，非國鐵控股合資鐵路的項目還處于管理真空地帶。

近年，國家連續(xù)發(fā)文鼓勵社會資本投資鐵路建設(shè)項目。今年7月底發(fā)改委、財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》中，甚至積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領(lǐng)域，列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準(zhǔn)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項目，除法律法規(guī)明確禁止的外，均向社會資本開放。并支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設(shè)和運營鐵路，向社會資本開放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。非國鐵控股合資鐵路項目的比重將在國家的鼓勵下日益壯大，亟需相應(yīng)的管理細(xì)則及政策支持。

首次明確自管自營

《指導(dǎo)意見》明確，對于非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目，按照《公司法》及鐵路總公司與地方政府合作協(xié)議，由各方出資人或其授權(quán)的出資人代表依法組建鐵路建設(shè)項目合資公司。項目公司作為鐵路建設(shè)項目法人，對鐵路建設(shè)項目的策劃、前期工作、資金籌集、建設(shè)管理、運輸經(jīng)營、還本付息、資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。

關(guān)于非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目的工程建設(shè)管理，《指導(dǎo)意見》指出，項目公司可根據(jù)需要依法決策項目建設(shè)管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業(yè)管理機構(gòu)代建，也可由項目公司自行組織建設(shè)。

上述兩點目前的非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目實際上已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)，比如神華集團的多個鐵路項目在籌建和建設(shè)階段都已經(jīng)實現(xiàn)了自主權(quán)。唯有在運輸管理上，尚未擁有足夠的自主權(quán)。

因而，對于非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目的運輸經(jīng)營管理，《指導(dǎo)意見》首次明確，在堅持鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可委托鐵路運輸企業(yè)進行運輸管理，以發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)的專業(yè)管理優(yōu)勢，提高運輸效率；也可由項目公司自管自營，鐵路總公司在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

上述不愿具名的專家指出，此前對于國鐵和控股合資項目的管理規(guī)定有很多，但是對于非國鐵控股合資鐵路項目公司的管理規(guī)定卻是罕見。這是中鐵總首次明確非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目擁有自管自營的權(quán)利。

放權(quán)有限仍難逃壟斷嫌疑

然而，這一罕見表態(tài)的“自管自營”是“在堅持鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下”。上述不愿具名的專家指出，這句話表明中鐵總?cè)园芽亓苏{(diào)度指揮權(quán)，非國鐵控股的合資企業(yè)根本沒有話語權(quán)，若與之控股的合資項目或國鐵一起競爭的話，也實際處于劣勢。

“試想在運行圖上若安排不了車子在你的線路上運行，則收益何從談起？”上述專家指出，目前現(xiàn)實的情況是，非國鐵控股的合資公司為了讓自己的線路進入全國鐵路運行圖，實際上把運營管理權(quán)委托給了各地方路局，由其去幫助爭取進入運行圖。

該專家認(rèn)為，隨著未來路網(wǎng)密集建成，非控股合資鐵路的運營與中鐵總自有線路運營無疑將會正面競爭。而中鐵總掌控統(tǒng)一調(diào)度指揮權(quán)，無疑是“既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員”，這種身份優(yōu)勢對于其他競爭對手是不公平的。

“不解決自身定位問題，引資何從談起？”有專家指出，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是成立第三方的清算機制與調(diào)度指揮機制，讓國鐵、控股合資鐵路與非控股合資鐵路都在同一平臺上公平競爭。

事實上，在《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》中，五部委已經(jīng)要求鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開清算規(guī)則，健全清算平臺，并探索建立市場化清算和爭議協(xié)調(diào)、仲裁機制。

“如果不打破壟斷，這些舉措根本無法真正吸引社會資本進場�！北本┙煌ù髮W(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅觀點更為鮮明，“在堅持鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下”，已經(jīng)堵住了鐵路投融資市場化的可能，這個前提仍是壟斷的信號，一切游戲規(guī)則都是中國鐵路總公司制定與修改，并未真正市場化，也就無法保證進場資本的資金安全和投資收益。

趙堅認(rèn)為，即便像上述鐵路專家所建議的成立第三方清算機制與調(diào)度指揮平臺，依然無法從根本上解決非控股合資鐵路公司的話語權(quán)問題。畢竟目前中鐵總自身的規(guī)模太大，市場占比過于懸殊。唯有中鐵總自身進行路網(wǎng)分離，形成有效競爭與制衡的市場局面，社會資本投向任何一方，或者獨立參與競爭，才能獲得相對公平的市場環(huán)境，這樣有保障的市場才能真正吸引社會資本進入鐵路建設(shè)投資。（來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道）